GRAS程序:安全疑虑加深 或将开始变革
时间:2015-03-31
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关键词: GRAS程序 安全 变革 FDA
    自FDA发布其1997提案以修改GRAS评估操作流程起,今年的4月17日将是该提案满18年。这一提案除了就GRAS概念提供了大量的信息之外, 还提出了中止GRAS申请程序同时制定自愿GRAS通知程序。其中规定自愿程序的信息具有必要的信息详细指导,以支持有效的GRAS决定。
    有趣的是,在联邦注册备案中被提出之后,FDA立刻开始执行新的程序。在预期内,这种程序在未发生实质性变化却被最终实施。直至目前,GRAS提案所规定的最终目的,即FDA的审查流程仍然尚未被落实。
 
GRAS简史
    1958年,美国出台了《食品添加剂修正案》。这个法案规定,任何食品添加剂都需要先经过FDA的安全认证才可以使用。接着,又列出了几百种“例外”的物质。这些物质在功能上属于食品添加剂,但是因为“安全性高”而不受这个法案的调控。列入这个名单的物质,要么经过了“具有充分科学背景的专家”所做的安全审查,要么是“经过长期的使用认为没有安全性问题。”这些物质被称作“一般认为安全”(generally recognized as safe),简称GRAS。
    GRAS物质作为食品添加剂使用被认为不受FDA的上市前批准要求;此外,FDA并不是发布这些物质GRAS身份的唯一机构,相反,这种裁决可以由具有培训和经验的具备相关资格的个体进行公布。
    这些特征与GRAS身份的立法起源相呼应,就GRAS程序当前的情形和相关的问题以及挑战而言是至关重要的,这也是未来几年需要面对的。
    1997 GRAS程序受到所监管的食品行业和FDA的一致好评,正如认可所反映的那样,在1997年到2014年末这期间,FDA收到了562个自愿提交的GRAS通知。目前,每年向FDA提交的这种类似的GRAS通知大约为50个。 除此之外,1997年,FDA提出了一个“GRAS备案制度”。在这个制度下,一种新食品成分的GRAS审查不再由FDA来进行,而是由申请者负责。当食品生产者要把一种新的食品成分用于食品中,并不需要经过FDA审查其安全性。申请者可自行组织专家,根据已有的科学文献和生产者自己的实验结果,评估在所采用的生产流程、使用方式以及使用量下的安全性。如果评估结果符合GRAS要求,就向FDA备案。FDA不进行研究,只对申请材料是否可靠进行评估。如果没有不同意见,就认可申请者的结论;如果认为材料不足以作出GRAS的结论,就以“证据不足”作为答复。此外,还有一种情况,是申请者自己认为材料不充分而撤回申请。
    备案制度把审查评估的负担转到了申请者身上,从而大大减轻了FDA的负担。FDA审查认证的流程在法案上依然存在,但是在1997年之后就没有实际执行。之后的GRAS,都是“企业自我认可,FDA备案”的方式。在这一流程下,新食品GRAS资格从申请到FDA批复的时间大大缩短,平均不到6个月。
 
GRAS1997程序面临挑战
    自FDA1997年发布其GRAS程序以来,针对当局和其处理的GRAS程序,各种挑战接踵而至。
    挑战针对1997年提出的GRAS程序的多方面,这由美国政府责问办公室(GAO)的一项标题为“FDA应该加强其对认为是GRAS身份的食品成分的监管”的报道于2010年2月最终报道。GAO对1997程序的深入评估检查专注于GRAS操作性以及实际的关联机构实践。
    GAO的主要目标之一是检查关于FDA监管的新GRAS决定的实践业务,以确保目标物质的安全性。关于这个话题,GAO宣布,FDA不能确保所有新GRAS决定的安全性,只有那些自愿提交给FDA的才能获得FDA的评估。同时因为自我认定的GRAS决定未经过FDA的评估,因而他们可以逃脱FDA的监督。 GAO报告还指出,一些自GRAS决定很肤浅,而且深度和广度也不足,从而产生了潜在的安全漏洞。
    最终,GAO表示GRAS安全评估必须向FDA和公众公开、透明。GAO认为允许自我认定GRAS评估,而无需FDA任何形式的审查或监管,这种情况是不可接受的。此外,事实是FDA可能甚至都没有意识到这种自我认定的GRAS评估加剧了食品安全的问题。
    GAO报告还指出,对发起公司或组织的不恰当地讨好而产生安全结论,这可能会受到影响专家组成员的结果。简言之,GAO宣称FDA应该试图使个体进行GRAS评估的利益冲突最小化,同时FDA应该向担任GRAS评估并作出最后决定的专家组成员提供避免利益冲突的准则或指导。
    关于GRAS程序批判的声音并未就此终结。在GAO最后报告的余波里,美国皮尤慈善信托(PEW)回应了GAO的立场,即GRAS实践确实需要改变,重点引用了FDA大部分成员自我认定GRAS结果的意识的缺乏;与诸如GRAS评估相关的透明度的相关缺乏,以及专家组成员之间的利益冲突存在的潜在问题。PEW汇编了进一步支持修改程序的需要的各种材料。
    PEW向GRAS做法的挑战后来转向了国家资源保护委员会(NRDC)。据报道称,NRDC正在开发一个“宣传活动”。据2014年早期报道称,活动可能包括一项立法倡议,以更明确地改善FDA的监督能力,同时改正1958修正案确立时GRAS做法的缺陷。消费者的维权力度随后经历了进一步的过渡,转为公共利益科学中心(CSPI)。
    当食品安全中心针对FDA提出一个诉讼案件时,GRAS做法的另一个显著挑战于2014年2月浮出水面。FDA为其行动和做法进行辩护,其中这些做法源自发布的1997提案,同时于2014年10月同意到2016年8月落实GRAS程序。值得注意的是,在协商解决之前出现了未经证实的报道,即包括FDA在内的多方机构或组织正在考虑可能的立法改变,作为整顿指控的GRAS做法的优缺点的一种手段,这种做法在1997提案中有概述。
 
GRAS1997程序争论
    在GAO报道发布的余波里,被监管的行业最初保持沉默。但GRAS流程面临的各种挑战和批评随着PEW和NRDC的干预而加剧,行业表达了其对GRAS流程(在1997提案中已经被执行)的支持。杂货制造商协会(GMA)、美国的香料和提取物制造商、热量控制委员会和国际食品添加剂委员会以及生物技术行业组织等贸易协会对GRAS做法表示支持和赞同:
    行业认为,当前的GRAS流程是一个非常全面和综合的程序;并未对一个系统产生不利影响;在确保公众食品供应安全方面,当前的GRAS系统发挥了很好的作用;PEW草案指南正在为没有证据的问题寻求一种解决方案;
    业内人士指出历史上公众健康一直都被积极的保护着。目前GRAS做法能够使得FDA采取行动以排除不安全物质,但前提是科学证据支持这种行动。在过去两年,与GRAS物质和潜在的公众健康问题相关的案例也浮出水面,而且在每一个案例中FDA均采取行动以解决问题:1)在酒精饮料中咖啡因的使用被认为不满足GRAS安全标准,从而驳回了在酒精饮料中直接使用咖啡因;2)由于部分氢化油用于食品中时,报道称其不属于一般认为安全,于是FDA于2013年11月发起监管程序,移除了部分氢化油的GRAS身份。
    因此,当前的法律给FDA提供了充足的权利,以监管这些被认定为GRAS身份的物质,前提是没有足够多的证据来支持这种物质的GRAS身份。
 
行业自发加强现有GRAS流程
    虽然GAO和消费者维权组织表达了他们对现有GRAS流程的一些担忧,但是这种担忧事实上有效地获得了食品行业的关注。在2014年8月,GMA宣布了一项行业倡议即“GMA倡议”,直接指向了食品产品中使用的日益增加的自我监管的这些成分。为了制定用于食品行业的成分的GRAS决定,GMA宣告了“一个现代化倡议”的启动,这将改善流程和增加透明度。
    构成GMA倡议的五部分包括:
    制定程序化标准用于GRAS决定的指导,并使得这个标准普遍可用。GMA表示,在一个公开的程序中,技术专家们组成的一个独立机构将制定这个公开的可用性标准,包括利益相关者。此外,这个标准也将适用于认证,这种认证使用一个独立的官方认证机构。
    针对制定GRAS评估的科学家们开展GRAS教育和培训计划。为此,GMA正在密歇根州立大学建立研究和成分安全中心,届时该中心将作为成分的安全性专业的独立学术中心,这些成分通常被用于食品和消费产品。
    采用实务守则,即关于用于食品的这些成分的GRAS决定,GRAS成员所遵从的大纲程序,可提高GRAS决定的整体质量。
    执行一项通讯推广计划,以告知行业的利益相关的当事人努力加强GRAS实践,同时试图增加用于评估食品成分安全性的程序的完整性。
    GMA倡议的确是雄心勃勃,而且在概念上似乎也比较成熟。重要的可操作性细节目前正在开发中。作为实操守则和相关的公开可用性标准的一部分,GMA将召集各方合格团体的指导委员会,以监督用于严格的GRAS评估的开发程序的建立。GMA的工作重点也在此,将密切影响自我认定GRAS评估。此外,目前GMA和FDA也在积极地进行接洽。虽然如此,消费者维权组织如食品安全中心还在抨击这种行业行为并不是真的在努力付出。
 
GRAS程序,需要变革?
    很显然,1958年立法行为的直接后果是GRAS概念的建立。关于当前的做法的优缺点的争论包括一个问题,就是新法规是否针对GRAS实践并着眼于解决一定的问题,这将成为必需的或优先的途径或方法。从实质上废除一些做法或行为如自我认定GRAS评估,适当的立法修正是必要的,与此同时还将迫使各大企业不得不告知FDA这种独立的GRAS认定已经制定。
    是否GRAS实践的历史证明需要立法变化?迄今保护公众健康的目的是否妥协于GRAS身份的确定?结合他的远见和眼光,托马斯·杰斐逊承认当实际情况需要时,立法改革也是势在必行的。
    事实上,杰斐逊建议法律上的改变或需要根据情况和需要面临的具体情况而定,当立法需要继续存在时,法律必须发生改变,这表明这些改变并不是随便使然。
    GRAS实践56年多的历史映射出潜在的公众健康风险的确较低,但是并非为零。新的发现和新的真相或公众健康问题的存在就能证明修改法律是必要的吗?当前的GRAS做法存在缺陷就能证明了立法变化的必要性吗?这些都需要进行进一步的探讨
    就GRAS实践而言,一些团体组织已经表达了其期待在法律上有所改变的愿望,因此,仍然可以看出,是否影响GRAS程序的那些立法举措将由反对当前GRAS做法的团体来提供。
 
执行GRAS:FDA在行动
    FDA被给予机会来审查草案形式的GAO报告。在对六封推荐信的每一封的回应中,FDA清楚地表达了自己得立场,同时,FDA的回应与GAO发布的最终报告一致。
    2010年12月28日,FDA为1997 GRAS提案重新开启了评论期,并要求公众提出关于这项提议的GRAS程序的内容,与此同时明确地确定GAO报告中提出的问题。FDA一致忙于这项审查和综合反馈的评估,以及在2010年底,重   启评论期后当局所受到的反馈意见。
    FDA认为目前仍然处在最终落实GRAS操作程序的过程中,依据法院对早期众所周知的食品安全中心提交的诉讼案件的调节决议,FDA承诺截止到2014年底关于这种具体问题制定明确的指导,并将其作为一个优先目标。但愿FDA发布的利益冲突指导将提供有意义的决议,同时还避免那些个体服务的消除,这些个体为具有资格制定食品成分安全认定的个人。
    GMA主动提高GRAS流程的透明度,这有助于保持与包括FDA官员在内利益相关者的对话同步。FDA一直保持着与程序上的修正之间沟通的公开化,这也是现有法律许可的。
    有些自我证明的GRAS评估并没有与FDA分享或以其他方式与FDA进行沟通就发布,其评估过程的质量和标准令人怀疑。FDA一直表示法律允许GRAS自我认定,而在对现有的通知程序进行法律变更前,FDA不能强制要求各公司像当局提交各自的GRAS通知。
    除了管制当前GRAS做法的规章的预期落实和关于反映GRAS专家小组的利益冲突的问题的发布之外,FDA似乎在做法上接受建议、想法和改进,这将保护或加强公众健康目标,并与现行法律一致。
    同时,FDA表示当局致力于在其程序方面透明度的提高,并在GRAS程序的管理上确保高品质和现代化科学的适用性。FDA积极地开发化学评估和风险评估系统,即一种前沿的系统,将有助于FDA在食品成分的上市前和上市后审查方面进行评价和评估。这种系统将使得当局通过现代化的计算和预测方法来充分地衡量现有数据,而这些方法主要用于食品成分和包装材料的上市前审查和上市后监控。
    FDA 还推出了包含在红皮书之中的毒理指导的审查。FDA已实施了一系列的公开会议,以讨论安全评估的科学性。近期,FDA又将红皮书中书写公众评论的最后期限延长至2015年5月。作为其工作的一部分,依据过去17年当局在GRAS通知程序方面的经验,FDA确定了科学判断在GRAS评估中所扮演的角色。红皮书确定了评估一种食品添加剂的安全性所需的许多试验,然而,已经成功跻身于GRAS身份行列的多数新的食品成分并不具备充足的试验,这将由红皮书进行裁决。
    大多数通知的成分由其他数据予以支持,例如出现在常见食品或与常见食品成分相似,研究显示了其对各种有毒物质包括致癌物的保护作用,包括人用临床研究。
    由于首次公开的红皮书会议包括新的试验模型——动物和非动物,FDA将对其发布的指导展开临床试验。届时,FDA将在一定程度上明确地差异化用于食品成分安全性测试的这项指导,其中包括预期用于食品的成分的指导,而该指导适用于新膳食成分(NDIs)。这反映了用于食品成分和补充剂领域的各自的安全标准的法定语言和意图。
 
总结
    GRAS实践的话题在2010年GAO报告的发布之后经历了一个兴趣的复苏。有些的方面已经被确定为需要修改,而一些企业要求保持自我认定的GRAS选择。而有些企业则要求所有GRAS身份都应向FDA提交通知,还有一些则呼吁立法改变,以改正认知问题。
    对这种日益增加的公众对话做出反应,受管制的食品行业认为需要选择性改进,同时指出在保护公众健康方面,总体方案是相当有效的。在未来几个月,行业倡议的成果将浮现,这或将改善GRAS程序的透明度。此外,FDA积极地参与此次对话和其内部流程,以加强GRAS程序的干预,包括落实GRAS程序。
    对于GRAS 更大的评估,我们可以追溯到1958年,在保护公众健康和促进食品产品创新方面,GRAS程序在有限的FDA干预下仍然发挥其积极地作用。在GRAS程序方面发生的改进和不断改善,以及相关的操作程序是可期的,正如大家进一步推进到2015年及以后所期待的那样。
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